De l’état d’urgence à la déchéance : une révision constitutionnelle, d’opportunité ou artificielle ?

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Un peu plus d’une semaine après le vote à l’Assemblée nationale du projet de loi de révision constitutionnelle, je souhaite partager avec vous mes interrogations sur l’opportunité de modifier notre Constitution et questionner les nouveaux articles qui seraient amenés à être introduits dans notre loi fondamentale si le Sénat puis le Congrès adoptent dans les mêmes termes le texte voté à l’Assemblée.

Penchons-nous en premier lieu sur l’article premier du projet de loi : celui-ci prévoit l’insertion dans la Constitution d’un nouvel article, l’article 36-1, qui dispose que « l’état d’urgence est décrété en Conseil des ministres, sur tout ou partie du territoire de la République, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ».

Son alinéa 2 énonce que « la loi fixe les mesures de police administrative que les autorités civiles peuvent prendre pour prévenir ce péril ou faire face à ces événements » et l’alinéa 3 précise que « pendant toute la durée de l’état d’urgence, le Parlement se réunit de plein droit ».

Ce nouvel article 36-1 indique également que  « l’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l’état d’urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures. Les règlements des assemblées prévoient les conditions dans lesquelles le Parlement contrôle la mise en œuvre de l’état d’urgence » et que « la prorogation de l’état d’urgence au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par la loi. Celle-ci en fixe la durée, qui ne peut excéder quatre mois. Cette prorogation peut être renouvelée dans les mêmes conditions. »

Pour comprendre l’inscription de l’état d’urgence dans la Constitution, il faut revenir au concept même d’état d’urgence et à la loi votée par l’Assemblée nationale, alors sous la IVème  République, en avril 1955.

Cette loi visait à créer un régime d’exception différent de l’état de siège (aujourd’hui inscrit à l’article 16 de la Constitution de 1958 mais dont le régime existe depuis 1849) à la suite d’une vague d’attentats perpétrés par le Front de libération nationale algérien en novembre 1954. La proclamation de l’état de siège aurait transféré la responsabilité du maintien de l’ordre à l’armée, ce que Pierre Mendes-France puis Edgar Faure, Présidents successifs du Conseil entre 1954 et 1955 ont souhaité éviter. L’esprit de la loi de 1955 était donc originellement destiné à trouver un régime intermédiaire entre le droit commun et l’état de siège pour donner au pouvoir civil les moyens de droit permettant d’exercer une action plus adaptée aux circonstances au regard de la situation en Algérie.

Les débats de mars et avril 1955 furent mouvementés. Les socialistes et les communistes, principaux opposants à cette loi, affirmaient que « les mesures sociales, économiques et politiques qui visent à tarir les désordres sanglants seront beaucoup plus efficaces que l’état d’urgence […] qui doit être proclamé solennellement aussi dans le domaine économique et social.» Francis Vals, député membre du groupe socialiste, s’étonnait de la hâte et de la précipitation avec laquelle le gouvernement entendait faire voter cette loi instituant l’état  rappelait à cette occasion que « si le Parlement a le devoir de donner au Gouvernement le moyen d’être fort, il doit lui donner aussi la mission d’être juste ».

La résonnance avec le débat autour de la révision constitutionnelle est frappante. On peut dès lors légitimement se poser la question si la constitutionnalisation de l’état d’urgence est un moyen de sentir collectivement et individuellement plus forts et, à minima, de se sentir plus sûrs.

La loi de 1955, votée sans les voix socialistes, prévoit toutes les dispositions nécessaires. Il faut avoir confiance dans nos lois et dans les dispositifs existants et éventuellement les faire évoluer et les renforcer plutôt que de les constitutionnaliser. Ce problème était posé de façon quasi similaire lors des explications de vote par le député de la SFIO Edouard Depreux : « le gouvernement même de son point de vue, ne pouvait-il pas trouver dans l’arsenal de la législation actuelle les armes nécessaires ? 

Que se passe-t-il si un autre gouvernement, dans un autre contexte, est tenté d’utiliser l’état d’urgence pour de tout autres objets ? Cette question n’a rien de chimérique quand l’histoire nous montre que toutes les lois d’exception prévues pour défendre la République, que ce soit celle de 1849 sur l’état de siège qui a permis en 1852 le coup d’état napoléonien, celle de 1871 pour écraser l’insurrection de la Commune, celle de 1894 à la suite des attentats anarchistes – qui fut surtout utilisée pour réprimer les manifestations de la classe ouvrière – sont par la suite détournées de leur but premier.

Le même Depreux disait : « si nos successeurs nous font l’honneur de relire les débats parlementaires, ils verront que les textes votés le 1er avril 1955 par l’Assemblée nationale n’auront pas été utilisé à propose des évènements de l’Algérie mais pour de tout autres objets »

On peut reprendre à notre compte les questions d’alors : pour survivre, la République doit-elle être obligée de se renier, au moins partiellement ? Faut-il, pour sauver sa liberté, renier les garanties fondamentales de cette liberté ?

En 1955, les députés de gauche proclamaient l’urgence de l’Etat, l’urgence de montrer le vrai visage de la France républicaine, celle qui lutte contre la force, celle qui lutte contre la terreur mais pas celle qui foule aux pieds les libertés républicaines.

S’agissant de l’article 2 du projet de loi de révision constitutionnelle qui modifie l’article 34 de la Constitution et institue la déchéance de nationalité pour les personnes condamnées pour un crime ou un délit constituant une atteinte grave à la vie de la Nation. Rappelons que le principe de déchéance de nationalité existe déjà à l’article 25 de notre Code Civil pour les personnes ayant acquis la nationalité française mais posons-nous là aussi la question de l’intérêt d’une inscription constitutionnelle de la déchéance.

Reprenons pour cela les éléments avancés par l’ancien Garde des Sceaux, Robert Badinter, selon lequel il suffirait au Parlement de remplacer dans l’article 25, la référence à celui « qui a acquis la qualité de Français » par la mention « tout Français ». La question liée aux apatrides a été réglée dès 1998 puisque le gouvernement de Lionel Jospin avait fait voter par le Parlement l’interdiction de la déchéance de nationalité lorsque celle-ci créait des apatrides. Cette disposition était conforme aux engagements internationaux de la France. Elle a été votée quasiment sans débat et cela a été rappelé par le Premier ministre à plusieurs reprises au cours des discussions.

Nous le voyons pour l’article 1 comme pour l’article 2, il n’est point besoin de recourir à une révision constitutionnelle. Comme j’ai eu l’occasion de le dire lors de mon intervention en séance (ici), on peut se satisfaire d’une simple réactualisation et réécriture de la loi. Il est à mes yeux essentiel de préserver – dans le souci d’une juste répartition des pouvoirs – une articulation entre Etat d’exception et Etat de droit et que le contrôle reste une norme essentielle pour que la Constitution demeure la garante de nos libertés fondamentales.